Oder: Was heißt institutioneller Antiziganismus?
Das Analysekonzept institutioneller Antiziganismus: begriffliche und historische Überlegungen
Die Geschichte des Antiziganismus Eine einschlägige longue durée des Antiziganismus liegt bis heute nicht vor. Eine empfehlenswerte Einführung in die Sozialgeschichte der Sinti und Roma, die konsequent mit den kulturrassistischen Paradigmen der sogenannten Tsiganologie bricht, bietet Karola Fings (2016). verweist auf eine jahrhundertealte Tradition, die ihn als eigenständige idée fixe ausweist. Er ist allerdings nicht einfach nur eine Idee oder ein Bewusstseinsphänomen im Sinne der Vorurteils- und Stereotypenforschung, sondern artikuliert sich – im Sinne einer Einheit aus Wissen und Macht (vgl. Foucault 2008, S. 39) – auch in institutionellen Praktiken wie Ausgrenzung, Segregation oder Vertreibung. Eine solche Einheit aus antiziganistischen Wissensbeständen und differenzierenden Machtpraktiken bezeichnen wir als institutionellen Antiziganismus. Institutioneller Antiziganismus ist keineswegs ein neues Phänomen, sondern aus der Geschichte unter behördlichen Bezeichnungen wie „Bekämpfung des Zigeunerunwesens“ hinlänglich bekannt (vgl. Heuß 1996, S. 113).
Der institutionelle Antiziganismus stellt, um es mit Étienne Balibar (1992, S. 53) auszudrücken, keine „lineare“, sondern vielmehr „eine singuläre Geschichte“ mit „Wendepunkten“ dar, die in ihren jeweiligen Artikulationsformen unterschiedliche historisch-politische Konstellationen „miteinander verbindet und von ihnen wiederum beeinflußt wird“. Für die Kritik des institutionellen Antiziganismus ist es daher notwendig, von der „Grundidee“ auszugehen, dass die „Mechanismen der Diskriminierung“ in „Organisationstrukturen“ eingebettet und entsprechend die Analyse der „rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen“ (Gomolla 2005, S. 81) von entscheidender Bedeutung sind. In diesem Sinne hat auch Mark Terkessidis (1998, S. 79 f.) darauf verwiesen, dass der institutionelle Rassismus als ein Apparat von Wissen und Macht begreifbar ist, der „Andersheit produziert“, sich aber durch rechtliche und politische Institutionen verwirklicht, „deren gesellschaftliche Funktion nicht vorrangig in der Produktion von Andersheit besteht“.
Dieser Sachverhalt lässt sich für den Fall des institutionellen Antiziganismus am Beispiel der Entwicklung des modernen Systems der Armenfürsorge im 19. Jahrhundert veranschaulichen. Nachdem die Untertanen zu Staatsbürgern mit individuellen Freiheitsrechten und als freizügigkeitsberechtigte Arbeitskräfte in den „Aufbau eines überörtlichen Arbeitsmarktes im gewerblich-industriellen Bereich“ (Tennstedt 1988, S. 67) eingebunden wurden, veränderten sich notwendigerweise auch die rechtlichen Rahmenbedingungen der Armenfürsorge. Diese war bis weit in das 19. Jahrhundert hinein „an den engen Verband der Ortsgemeinde als Heimat geknüpft“ (Sachße/Tennstedt 1991, S. 412). Dieses sogenannte Heimatprinzip war unter den veränderten gesellschaftlichen Bedingungen, das heißt der ökonomisch-industriell notwendigen „Mobilität von Arbeitskräften für die weitere Entwicklung des Kapitalismus“ (Hansen 2015, S. 91), nicht mehr zeitgemäß. So setzte sich allmählich in allen deutschen Ländern das preußische Modell des Unterstützungswohnsitzes durch. Für die Armenversorgung war nun nicht mehr die Heimatgemeinde zuständig, sondern die „Unterstützungsberechtigung“ wurde „von der Dauer der Niederlassung und wirtschaftlicher Tätigkeit an einem Ort“ (Sachße/Tennstedt 1991, S. 412) abhängig gemacht. Da die Armenfürsorge aber nach wie vor Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung blieb, war die Niederlassung ortsfremder Staatsbürger in einer Gemeinde – und damit auch der Erwerb einer Unterstützungsberechtigung – an den amtlichen Nachweis gebunden, dass diese in der Lage waren, ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Wem es nicht gelang, diesen Nachweis zu führen, war die Niederlassung faktisch verwehrt.
Für die deutschen Sinti und Roma war die Einführung des Unterstützungswohnsitzes strukturell gleichbedeutend mit der institutionellen (Re-)Produktion von Ausschluss, zwangsweiser Mobilität und sozialräumlicher Verdrängung (vgl. Opfermann 1997, S. 143 ff.). Obwohl die übergreifende, zentralstaatliche Handlungsmaxime der „modernen Zigeunerpolitik“ den Grundsätzen einer repressiven Assimilationspolitik folgte, waren die Gemeinden und Städte von dem Versuch getrieben, die Niederlassung von Sinti und Roma im eigenen Territorium zu unterbinden (vgl. Zimmermann 2007, S. 32 ff.). Den Hintergrund bildete die ökonomische Rationalität des kommunalen Systems der Armenfürsorge, das sich in der Praxis anschlussfähig für antiziganistische Diskurse erwies: Da Sinti und Roma als „heimatlos umherziehende und arbeitsscheue Parasiten“ stigmatisiert wurden, im Falle einer Verarmung die Unterstützung aber aus dem Gemeindehaushalt zu begleichen war, entwickelte sich die gesetzliche Neuregelung der Armenfürsorge zu einem Instrument der Ausgrenzung (vgl. Hansen 2015, S. 92). Die Ausschlussmechanismen und desintegrativen Effekte, die mit der Einführung des Unterstützungswohnsitzes verbunden waren, können entsprechend als institutioneller Antiziganismus begriffen werden. Inwiefern die gesetzliche Neuregelung der Armenfürsorge bereits von Anfang an intentional gegen Sinti und Roma gerichtet war oder nicht, ist hierfür letztlich nicht entscheidend. Entscheidend ist vielmehr, dass sich der Antiziganismus durch die Institution der Armenfürsorge, die als neutrales Instrument der Lastenverteilung verabschiedet worden war, verwirklichte – und so, im Sinne Terkessidis‘, ein institutioneller Prozess der Produktion von Andersheit in Gang gesetzt wurde.
Institutioneller Antiziganismus und wohlfahrtsstaatliche Grenzziehungen in der erweiterten Europäischen Union
Auch im sogenannten Armutszuwanderungsdiskurs, wie er spätestens seit 2013 nicht nur die politische Öffentlichkeit, sondern auch die kommunale Praxis strukturierte, werden vergleichbare Ausschlussmechanismen wirksam. Ausgehend von der These, dass es – als Gegenbewegung zum Abbau territorial-nationaler Grenzen innerhalb der Europäischen Union – zu neuen Praktiken kommunaler Grenzziehungen gegenüber einer ethnisierten EU-Binnenmigration rumänischer und bulgarischer Unionsbürger kommt, wurde am Institut für Didaktik der Demokratie an der Leibniz Universität Hannover ein Forschungsprojekt über Mechanismen des institutionellen Antiziganismus im urbanen Raum durchgeführt (vgl. Neuburger/Hinrichs 2021). In dieser Studie konnten – unter den veränderten historisch-politischen Konstellationen der erweiterten Europäischen Union – vergleichbare Exklusionsdynamiken beobachtet werden, wie sie bereits die kommunale Praxis gegenüber deutschen Sinti und Roma im 19. Jahrhundert kennzeichneten.
Während die institutionelle Exklusionsmechanik im Falle des Unterstützungswohnsitzes aus der Überlagerung von kommunaler Armenfürsorge und territorialer Freizügigkeit resultierte, artikuliert sich der entscheidende Sachverhalt gegenwärtig allerdings in der Überlagerung kommunal und nationalstaatlich organisierter sozialer Sicherungssysteme mit supranationaler EU-Freizügigkeit. Eine Analogie ist hierbei augenscheinlich: Wie bereits im 19. Jahrhundert auf nationalstaatlicher Ebene sind es auch heute – allerdings auf supranationaler Ebene eingeführte – Freizügigkeitsrechte, die wohlfahrtsstaatliche Grenzziehungspraktiken nach sich ziehen.
Unter Rückgriff auf antiziganistische Wissensbestände etablierten sich in den kommunalen Verwaltungen einer Vielzahl deutscher Großstädte institutionelle Praktiken, die einerseits darauf abzielen, die ungewünschte Migration von Roma bereits im Vorfeld zu unterbinden und andererseits den sozialrechtlichen Ausschluss auszuweiten.
Unter Rückgriff auf antiziganistische Wissensbestände etablierten sich in den kommunalen Verwaltungen einer Vielzahl deutscher Großstädte institutionelle Praktiken, die einerseits darauf abzielen, die ungewünschte Migration von Roma bereits im Vorfeld zu unterbinden und andererseits den sozialrechtlichen Ausschluss auszuweiten. Dreh- und Angelpunkt dieser Einheit aus Wissen und Macht ist – anknüpfend an die vier Grundfreiheiten der Europäischen Union (vgl. Schubert/Klein 2018) – die ökonomisch motivierte Unterscheidung erwünschter Formen der Zirkulation von Personen, Kapital, Waren und Dienstleistungen von unerwünschten Formen ihrer Zirkulation. Durch diese an die Grundfreiheiten anknüpfende institutionelle Unterscheidungspraxis verwirklicht sich ein antiziganistischer Macht-Wissen-Komplex. Tatsächlich hat sich diese ökonomisch motivierte Unterscheidungspraxis im Zuge der EU-Osterweiterung als Einfallstor eines neuen Antiziganismus erwiesen (vgl. u. a. End 2014), der sich insbesondere im Gewand eines kulturellen Rassismus artikuliert. Unter Rückgriff auf medial zirkulierende und historisch tradierte Wissensbestände, werden „Armutszuwanderer aus Südosteuropa“ – ein verwaltungssprachliches Substitut für Roma – als in besonderer Weise kulturell rückständig, integrationsunfähig und ökonomisch unproduktiv stigmatisiert. In der kommunalen Praxis, so führte eine aus über zwanzig deutschen Großstädten zusammengesetzte Arbeitsgruppe des Deutschen Städtetages (2013, S. 5 f.) in einem vielbeachteten Positionspapier aus, würden an diesen Armutszuwanderern alle „bisherigen Integrationskonzepte“ scheitern, weshalb „neue Konzepte“ und „nachhaltige Maßnahmen zur Abwendung einer Zuwanderungswelle“ entwickelt werden müssten.
Wie sich dieser Diskurs in eine kommunale Praxis antiziganistisch begründeter Gefahrenabwehr übersetzte, hat der Autor dieses Beitrags gemeinsam mit Christian Hinrichs eingehend am Beispiel der Stadtverwaltung einer deutschen Großstadt rekonstruiert. Anhand von vier Untersuchungsbereichen (Funktionssysteme Wohnen/Unterbringung, Arbeit/soziale Absicherung, Bildung/Schule und Gesundheitsversorgung) konnte aufgezeigt werden, wie kommunale Behörden freizügigkeitsberechtigten aber unerwünschten Unionsbürgern mit großem Aufwand ihr Recht auf urbane Teilhabe faktisch verweigerten.
Angstbesetzte Gefährdungsszenarien über eine unmittelbar bevorstehende Völkerwanderung, getragen von antiziganistischen Wissensbeständen über angeblich in besonderer Weise örtlich ungebundene und exzessiv mobile Roma, führten zunächst – wie es eine Leitungskraft aus der Sozialverwaltung ausdrückte – zur Etablierung einer kommunalen „Unbequemlichkeitskultur“. Interview B119: Leitungskraft der städtischen Sozialverwaltung. 19.12.2019, Z. 121 Diese folgt der Logik eines interkommunalen Standortwettbewerbs und beabsichtigt mithilfe äußerst restriktiver Maßnahmen, Migrationsanreize in die eigene Kommune zu minimieren. Diese Programmatik, so führte es ein Stadtbezirksmanager aus, prägt als informelle Routine das behördliche Alltagshandeln: „Man spricht es nicht deutlich aus, aber dem Grunde nach ist es allen klar.“ Interview B137b: Stadtbezirksmanager, 23.01.2020, Z. 934 f. Und eine sozialarbeiterische Fachkraft fasst sie in folgende Worte: „(…) nicht nur: ‚Machen wir es ihnen nicht so gemütlich!‘, sondern: ‚Machen wir es ihnen so ungemütlich wie möglich!‘“ Interview B136: Leitungskraft eines freien Wohlfahrtsträgers. 24.01.2020, Z. 167 f.
Für die Kritik rassistischer Machtverhältnisse ist die Kritik von Vorurteilen und Stereotypen zwar nicht unerheblich – in ihrem Zentrum stehen aber nicht individuelle Bewusstseinsinhalte oder Einstellungsmuster, sondern Institutionenhandeln und damit verbundene Macht-Ohnmachtsverhältnisse.
Wie es anhand von über 70 Interviews mit Fach- und Führungskräften aus der kommunalen Praxis und der Analyse von prozessgenerierten Daten (behördeninternen Strategiepapieren, städtischen Drucksachen, mediale Berichterstattung) rekonstruiert werden konnte, wurde die institutionelle Diskriminierung von EU-binneneuropäischen Roma in einem schrittweisen Prozess über die Jahre ausgeweitet. Dieser Prozess besteht aus wechselseitig sich verstärkenden Grenzziehungs- und Ausschlusspraktiken: neben der Abwehr von Rechtsansprüchen, sozialräumlicher Verdrängung in die urbane Peripherie, systematischem Unterlassungshandeln und disziplinierenden Eindämmungspraktiken. Wesentliche Impulse für die empirische Rekonstruktion dieser institutionellen Machtpraktiken lieferte die in jeder Hinsicht wegweisende Studie von Giovanni Picker (2017) über Prozesse sozialräumlicher Segregation von Roma in Ost- und Westeuropa. In ihrer kumulativen Wirkung erweisen sie sich als subtile Form einer Abwehr- und Vertreibungspolitik, die aus der Geschichte und Gegenwart des Antiziganismus bestens bekannt ist.
Im Kern verweisen unsere Forschungsergebnisse auf völlig unangemessene institutionelle Routinen kommunaler Verwaltungen – während Handlungsspielräume, die soziale und rechtliche Teilhabe an der Stadtgesellschaft eröffnen könnten, systematisch zum Nachteil der Newcomer ausgelegt werden. Hierbei wird ein teils versteckter, teils offener antiziganistischer Gefahrendiskurs handlungsleitend, der nicht einfach nur darauf beruht die „unerwünschten Anderen als minderwertig“ zu disqualifizieren, „sondern vor allem“ darauf abzielt, sie „als rechtlos zu definieren“ (Bukow 2016, S. 324). Das ist die ernüchternde Quintessenz des institutionellen Antiziganismus, wie er sich im politischen und rechtlichen Kontext von Europäischer Union und EU-Freizügigkeit formiert.
Ausblick und Perspektiven einer antiziganismuskritischen Bildung
Die in der Studie beleuchtete Mikrophysik des institutionellen Antiziganismus wirft viele neue Fragen nicht nur für die sozialwissenschaftliche Antiziganismusforschung auf. Sie erweitert oder ergänzt das klassische Paradigma der Stereotypen- und Vorurteilsforschung, die sich primär mit (individuellen) Bewusstseinsphänomenen und weniger mit sozialen Machtprozessen des Rassismus beschäftigt. Aus dieser Verschiebung des Blickwinkels resultieren auch für die politische Bildung und die Bildungsarbeit gegen Antiziganismus neue Herausforderungen. Seit einigen Jahren wird in den pädagogischen Fachdebatten verstärkt die Notwendigkeit rassismus-/antiziganismuskritischer Bildung formuliert. Sofern dies aber mehr sein soll als bloß ein neues Wort und Etikett für die althergebrachte vorurteilssensibilisierende Pädagogik, müssen machtkritische Rassismustheorien stärker als bisher zur Grundlage pädagogischer Praxis gemacht werden. Für die Kritik rassistischer Machtverhältnisse ist die Kritik von Vorurteilen und Stereotypen zwar nicht unerheblich – in ihrem Zentrum stehen aber nicht individuelle Bewusstseinsinhalte oder Einstellungsmuster, sondern Institutionenhandeln und damit verbundene Macht-Ohnmachtsverhältnisse. Kritische Selbstreflexion im Sinne antiziganismuskritischer Bildung müsste letztlich beides umfassen: individuelle Selbstaufklärung über möglicherweise unbewusste antiziganistische Bewusstseinsinhalte einerseits, als auch herrschaftskritische Selbstaufklärung über antiziganistische Ungleichheitsverhältnisse und rassifizierendes Institutionenhandeln andererseits.
Zum Autor
neuburger@idd.uni-hannover.de